Où l'on voit que M. Scellier (cf. fin du rapport) ne semble pas favorable au changement de son dispositif et de son verdissement plus particulièrement.

LES DISPOSITIFS D'AIDE À L'INVESTISSEMENT LOCATIF DOIVENT S'INSCRIRE DANS UNE STRATÉGIE TERRITORIALE

Depuis une vingtaine d'années, différents dispositifs fiscaux d'aide à l'investissement locatif se sont succédés. Il s'agissait au départ de mécanismes de réduction d'impôts d'une part de l'investissement. En 1996, le « dispositif Périssol » a introduit la technique de l'amortissement en donnant la possibilité aux propriétaires d'amortir le coût de leur acquisition.

La loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et l'habitat a mis en place le « dispositif Robien » à compter du 1^er janvier 2003 pour les logements neufs. Ceux-ci bénéficient d'un amortissement égal à 8 % de leur prix d'acquisition pendant les cinq premières années et de 2,5 % les quatre, sept ou dix années suivantes. Au total, le bailleur peut bénéficier en 15 ans d'un amortissement de 65 % du prix d'achat. Les plafonds de loyers ont été majorés et les plafonds de ressources des locataires supprimés.

Les dispositifs d'aide à l'investissement locatif ont permis de développer le parc locatif privé. Le nombre de logements locatifs neufs vendus depuis 1995 est donné par le tableau suivant.

ÉVOLUTION DES VENTES DES PROMOTEURS

(nombre de logements)

Source : Fédération des promoteurs - constructeurs (FPC) jusque 2007 ; estimation département de l'habitat et de la planification urbaine (DHUP) en 2008.

Toutefois, ces dispositifs ont fait l'objet de critiques.

Tout d'abord, ils ont été accusés de favoriser une augmentation de loyer, dans la mesure où les loyers des nouveaux logements étaient censés s'aligner sur les loyers-plafonds. Il apparaît, en réalité, que les loyers de ces logements se sont alignés, comme il était prévisible, sur les loyers du marché. L'afflux de constructions neuves a même entraîné dans certaines villes une détente des loyers. En réalité, l'impact des dispositifs d'investissement dépend du marché local : il n'existe pas un seul marché immobilier mais de multiples marchés immobiliers locaux.

Cependant, la localisation des constructions nouvelles n'est pas pleinement satisfaisante. Certains investisseurs ont raisonné en termes de gain financier sans s'intéresser aux caractéristiques du logement et à son implantation. Cela a conduit à un excès de construction dans certaines villes moyennes ou zones peu urbanisées, dans lesquelles les acquéreurs n'arrivent pas à louer leurs biens.

La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement a aménagé le zonage et les plafonds de loyers de façon à recentrer le « dispositif Robien » sur les zones tendues. Elle a également créé un nouveau dispositif d'investissement locatif intermédiaire (dit « Borloo »), applicable à des logements dont les loyers doivent être inférieurs aux prix du marché.

En collaboration avec M. Jean-Yves Le Bouillonnec, le Rapporteur spécial a mené, à la demande de la commission des Finances, une mission d'information sur l'efficacité de ces dispositifs.

Le Rapporteur spécial a suggéré d'inscrire les dispositifs d'investissement locatif dans une stratégie territoriale, en les centrant sur les zones les plus tendues. Les élus locaux et les services de l'État pourraient définir un « contrat territorial de l'habitat » qui servirait de base à un agrément des services de l'État pour la construction de logements aidés par les dispositifs d'investissement locatif. Le Rapporteur spécial suggérait également de transformer le système de déduction d'impôt en système de réduction d'impôt afin de favoriser l'investissement des classes moyennes.

C'est ainsi que l'article 31 de la loi de finances rectificative pour 2008, introduit par un amendement du Rapporteur spécial et du Rapporteur général Gilles Carrez, remplace les dispositifs « Robien » et « Borloo » par un nouveau dispositif, dit « Scellier », pour la période du 1^er janvier 2009 au 31 décembre 2012. Il s'agit d'une réduction d'impôt d'un taux de 25 % pour 2009 et 2010 et de 20 % pour 2011 et 2012. Elle est réservée aux investissements situés dans les zones tendues (A et B). Elle s'applique à un logement neuf par an, respectant la réglementation thermique en vigueur, destiné à la location nue à usage d'habitation principale pendant neuf ans. Elle est étalée sur neuf ans dans la limite d'un plafond annuel de 300 000 euros.

Le même article crée un « dispositif Scellier intermédiaire » lorsque la location est consentie dans le secteur intermédiaire. Aux avantages du « dispositif Scellier » s'ajoute une déduction de 30 % du montant des loyers.

LE DISPOSITIF DIT « SCELLIER » A PERMIS D'AMORTIR LES EFFETS DE LA CRISE ÉCONOMIQUE SUR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENT

1.- La crise économique pèse sur le marché de la construction

L'année 2008 a été marquée par une baisse de près de moitié du nombre de logements neufs vendus pour l'investissement locatif, avec 35 000 logements vendus contre 61 200 en 2007.

S'agissant de l'ensemble des constructions neuves de logements, entre octobre 2008 et septembre 2009, le nombre des mises en chantier s'élève à seulement 326 000, en repli de 21,4 % par rapport au montant constaté au cours des douze mois précédents. 326 000 logements neufs couvrent à peine 1,5 % du parc immobilier, soit beaucoup moins que le nombre de logements touchés par l'obsolescence.

CONSTRUCTIONS DE LOGEMENTS CUMULÉES SUR 12 MOIS

(en milliers de logements)

Source : Commissariat général au développement durable, base de données SOeS, Sit@del2.

2.- Le « dispositif Scellier » permet d'amortir les effets de la crise

La création du « dispositif Scellier » a contribué à une forte reprise des ventes en 2009, malgré la crise économique. Le Gouvernement estime entre 40 000 et 50 000 le nombre de ventes de logements sous « dispositif Scellier » en 2009. Environ deux tiers des investissements seraient réalisés en secteur libre et un tiers en secteur intermédiaire.

Les tableaux suivants présentent, pour 2008 puis 2009, les estimations de construction du ministère chargé du logement avec une ventilation par zone. L'inéligibilité de la zone C au « dispositif Scellier » conduit en 2009 à un resserrement de la production sur les seules zones où le marché immobilier est tendu.

LOGEMENTS « BORLOO » ET « ROBIEN » ACHETÉS EN 2008

(en nombre de logements)

« LOGEMENTS SCELLIER » ACHETÉS EN 2009

(en nombre de logements)

Source : ministère de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.

Le Rapporteur spécial n'est donc pas favorable à l'article 44 du présent projet de loi de finances, qui propose un « verdissement » graduel du dispositif, en diminuant progressivement, à compter de 2010, le taux de la réduction d'impôt applicable aux logements qui ne répondent pas aux critères du label « bâtiment à basse consommation énergétique » (BBC 2005).

En effet, à sa connaissance, les constructeurs ne sont pas encore tous en mesure de proposer immédiatement des biens immobiliers satisfaisant la norme BBC, qui ne deviendra obligatoire pour toutes les nouvelles constructions qu'en 2013. Sur les 12 derniers mois, seuls 7 % des permis de construire correspondent à des habitations respectant la norme BBC. Si les normes environnementales font partie des mesures permettant d'atteindre les objectifs du Grenelle de l'environnement, il faut garder à l'esprit le fait que les normes renchérissent le coût de la construction, et écartent ainsi une partie des acquéreurs potentiels. Si cet article est adopté dans les termes proposés par le Gouvernement, les investissements risquent donc de chuter alors que la crise économique n'est pas terminée et que le chômage continue de progresser.

Par ailleurs, le dispositif dit « Scellier » n'est en vigueur que depuis quelques mois. Le changer dès maintenant constituerait un très mauvais signal, qui risquerait de fragiliser la confiance des particuliers souhaitant investir. Le secteur de la construction et du logement a besoin, plus que tout autre, de stabilité dans la réglementation.

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